Tribunal Penal Internacional
Autor: Guilherme Matos
Como forma de assinalar os 30 anos do Massacre de Srebrenica, os redatores do Ágora tomaram a iniciativa de redigir uma série de três artigos sobre os mais trágicos massacres que ocorreram desde o final da Segunda Guerra Mundial – o genocídio do Ruanda e o genocídio da Bósnia – e, finalmente, sobre a instituição que foi criada como forma de prevenir esse tipo de situações – o Tribunal Penal Internacional. Incumbe-me a mim a tarefa de escrever sobre esta instituição.
É verdade que a criação do Tribunal Penal Internacional (doravante aparecerá também referido como TPI) surge como consequência dos acontecimentos que foram retratados nos demais artigos, mas a ideia aparece em meados do século XX, conforme veremos de seguida. O Ruanda e a Bósnia serviram como forma de reavivar a consciência para a necessidade de um Tribunal deste tipo, mas não são os motivos únicos que levaram à sua criação. O fim da Guerra Fria e a crescente globalização que se vivia na década de 90 contribuíram para materializar o projeto.
As discussões acerca da existência de uma instituição que desempenhasse as funções hoje desempenhadas pelo TPI surgem na segunda metade do século passado, no rescaldo da Segunda Guerra Mundial, num movimento bastante alargado que se caracterizava pela defesa da necessidade de proteger os direitos humanos. Entre outros marcos, destacamos a Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio, em 1948, que viria a originar o pedido feito à Comissão de Direito Internacional pela Assembleia Geral das Nações Unidas para que esta Comissão estudasse a exequibilidade da criação de uma instituição competente para julgar os crimes mais graves do direito internacional – genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra. O Estatuto de Roma, donde emana o TPI, foi fruto do trabalho que esta Comissão desempenhou ao longo de décadas.
Tanto o caso do Ruanda como o caso da Bósnia levaram à criação de tribunais ad hoc para julgar os crimes aí cometidos, que, por sua vez, desencadearam um processo que culminou no Estatuto de Roma e na criação de um tribunal permanente, uma das mais distintivas novidades que o TPI representa. O caráter perene do Tribunal oferece um teor diferente à causa, proporcionando um esforço contínuo que não se restringe a situações episódicas, como acontecia com os tribunais ad hoc – a influência no direito internacional costumeiro e os esforços para influenciar os demais países são mais significativos.
A tarefa a que o TPI se propõe, percebe-se, desde logo, pela leitura do preâmbulo do Estatuto de Roma:
"Afirmando que os crimes de maior gravidade que afectam a comunidade internacional no seu conjunto não devem ficar impunes e que a sua repressão deve ser efectivamente assegurada através da adopção de medidas a nível nacional e do reforço da cooperação internacional"
"Decididos a pôr fim à impunidade dos autores desses crimes e a contribuir assim para a prevenção de tais crimes"
"Determinados em prosseguir este objectivo e, no interesse das gerações presentes e vindouras, a criar um tribunal penal internacional com carácter permanente e independente no âmbito do sistema das Nações Unidas, e com jurisdição sobre os crimes de maior gravidade que afectem a comunidade internacional no seu conjunto"
"Salientando, a este propósito, que nada no presente Estatuto deverá ser entendido como autorizando qualquer Estado Parte a intervir num conflito armado ou nos assuntos internos de qualquer Estado"
O Tribunal Penal Internacional tem como principal objetivo o que foi referido acima – julgar sujeitos individuais pela prática dos crimes internacionais de maior gravidade (passou a incluir o crime de agressão, a produzir efeito desde 2018). Foi criado quando o Estatuto de Roma atingiu as 120 ratificações, em julho de 2002. A jurisdição do TPI abrange os cidadãos dos Estados-membros signatários do Estatuto de Roma e os estrangeiros que estejam no território de um Estado-membro. Esta é complementar à dos Estados, o que significa que só pode intervir se os signatários a quem compete investigar e julgar não o fizerem – por incapacidade ou por inação deliberada.
Conforme dito no parágrafo acima, compete-lhe julgar sujeitos individuais; portanto, não lhe compete aferir a responsabilidade internacional dos Estados – é uma tarefa a ser desempenhada por outras instituições internacionais. É da sua incumbência analisar e julgar os atos praticados por indivíduos, inclusive quando estes os praticam em nome de um Estado.
Assim, impõe-se ir ao Estatuto de Roma para recolher as definições dos crimes que o Tribunal tem competência para julgar:
Genocídio
Consta no artigo 6º. Considera-se genocídio qualquer um dos atos infracitados se praticados com a intenção de destruir, total ou parcialmente, "um grupo nacional, étnico, racial ou religioso, enquanto tal": homicídio de membros; ofensas graves à integridade física ou mental; sujeitar intencionalmente o grupo a condições que provoquem a sua destruição; imposição de medidas que visem impedir o nascimento de elementos; transferência forçada de crianças
Crime contra a Humanidade
A sua definição encontra-se no artigo 7º. A lista é extensa, pelo que consideramos inadequado fazer a citação integral. Por isso, citemos a caracterização feita pela Professora Sofia Santos, especialista na área do Direito Internacional: "Os crimes contra a humanidade encontram-se definidos como qualquer ato cometido no quadro de um ataque generalizado ou sistemático contra a população civil com conhecimento desse ataque, como por exemplo, homicídio, extermínio, escravidão, deportação ou transferência forçada, prisão em violação das normas fundamentais do Direito Internacional, tortura, violação, escravatura sexual, perseguição de um grupo ou coletividade que possa ser identificado, por motivos políticos, raciais, nacionais, étnicos, culturais, religiosos ou de sexo ou em função de outros critérios aceites universalmente, desaparecimento forçado de pessoas, crime de apartheid e outros atos desumanos de natureza semelhante que provoquem intencionalmente considerável sofrimento, ferimentos graves ou afetem a saúde mental ou física."
Crime de guerra
Esta tipologia encontra-se explícita no artigo 8º. Consideram-se crimes de guerra os atos que sejam violações graves das leis e costumes aplicáveis em conflitos armados internacionais. No caso de conflitos armados não internacionais, entende-se por crimes de guerra as ações perpetradas contra indivíduos que não participem diretamente nas hostilidades, incluindo os membros das forças armadas que tenham deposto armas e os que tenham ficado impossibilitados de continuar a combater; atos de violência contra a vida e contra a pessoa; atentados à dignidade da pessoa; tomada de reféns; condenações proferidas e execuções efetuadas sem julgamento prévio por um tribunal regularmente constituído.
As definições aqui oferecidas, quando redigidas pelo autor do presente artigo, procuraram manter-se sempre fiéis à letra do Estatuto, sob pena de, se não o fizesse, poder estar a deturpar o que lá consta.
O Tribunal Penal Internacional emana da ideia da "responsabilidade de proteger" da comunidade internacional, o que também contribuiu, inevitavelmente, para o esbatimento da soberania inviolável. Estas noções, que serão de seguida mais aprofundadas, são cruciais para a compreensão do que é a instituição e quais são as principais críticas que lhe são dirigidas. Podemos afirmar que o TPI opera numa fronteira estreita entre a soberania inalienável dos Estados e o supranacionalismo que subjaz à crença no dever de proteção e garantia dos direitos humanos. Para percebermos como é que o mecanismo se processa, temos de ter presente 2 conceitos: complementaridade e universalidade.
Conforme já vimos anteriormente, o Tribunal só atua quando os Estados não o fazem; ou seja, é uma segunda salvaguarda da proteção dos cidadãos que só entra em ação quando a primeira (o próprio Estado) não o faz. Portanto, não obstante ser a materialização da "responsabilidade de proteger", procura conjugar isso com o princípio da soberania dos Estados – porque, se não o fizesse, era muito pouco provável que os Estados concordassem em ser signatários do Estatuto de Roma. Este ponto consta no artigo 17 do Estatuto de Roma, que prevê que o Tribunal serve como último recurso.
Importa não descurar a importância desta característica, uma vez que corresponde a uma forma engenhosa de fazer os Estados anuírem com algo que, tendencialmente, não seria intuitivo fazerem. A complementaridade com o direito dos Estados restringe o poder do Tribunal ao mesmo tempo que acentua a erosão da ideia de não-ingerência nos assuntos internos – inevitabilidade do Direito Penal Internacional. A capacidade do TPI de punir cidadãos de determinado Estado contratante coloca em causa o monopólio punitivo dos Estados – evidente, desde logo, na competência de determinar a falta de vontade de atuar de determinado Estado. A esta conjugação das competências penais internacionais e nacionais dá-se o nome de "complementaridade".
Contudo, a complementaridade evidencia as fragilidades do sistema. A título de exemplo, o TPI não possui forma de aplicar as penas que atribui (12 dos 23 pedidos de entrega e detenção emitidos pelo TPI até 2017 ainda estavam por executar); de certa forma, a importância da criação do TPI, assente nos princípios que visa defender (designadamente, a posição central que os direitos humanos ocupam), pode parecer aparentemente menor dada a sua dependência dos Estados, uma vez que não possui meios de policiamento próprios – o TPI corre o risco de sair enfraquecido devido à sua dependência para com as relações interestaduais. A forma mais conhecida que o Tribunal possui para realizar o seu trabalho sem embater de frente no problema da vontade dos Estados reside no Conselho de Segurança, uma vez que este pode comunicar a um Procurador do Tribunal um pedido para investigar determinada situação, mas veremos adiante os problemas que esse método acarreta.
A tarefa da "responsabilidade de proteger" incumbe a comunidade internacional de encorajar e prestar assistência ao Estado para que ele consiga ser eficaz a proteger a sua população, designadamente, de ser vítima dos crimes que o TPI sanciona. Assim, ser signatário dos Estatutos de Roma serve como uma medida preventiva para a proteção das possíveis vítimas, o que também encontra fundamento no seu caráter permanente, por oposição aos tribunais ad hoc que eram criados anteriormente – implementa um sistema de ajuda preventiva que é tanto mais forte quanto mais Estados aderirem aos Estatutos. Passemos então à "universalidade" e aos problemas que daí advêm.
Quando falamos sobre o TPI, importa desde logo explicitar que estamos perante uma das principais instituições internacionais no que respeita à defesa e à proteção dos direitos humanos, principalmente a respeito de casos que constituem crimes de elevada gravidade. Contudo, esta tarefa fica bastante dificultada se o número de países que ratificaram o Estatuto de Roma não for suficientemente generalizado. A literatura a respeito do tema considera que a principal dificuldade do Tribunal reside na falta de universalidade a respeito da ratificação do Estatuto de Roma. Em 2016, o Estatuto contava com 124 Estados partes, sendo a maioria da Europa (43 Estados), com os países africanos em segundo maior número (34). Dos Estados que têm presença permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, apenas 2 subscreveram o Estatuto – França e Reino Unido –, tornando evidente a dificuldade que o Tribunal tem ao procurar desempenhar a sua função, designadamente porque o Tribunal tem uma relação institucional com o Conselho de Segurança, não sendo difícil de antever que pode facilmente ter o seu trabalho bloqueado pelas intenções dos 3 Estados com assento permanente que não são subscritores do Estatuto – Estados Unidos, Rússia e China. Aliás, é precisamente isso que acontece: quando o TPI inicia procedimentos para investigar determinadas ações perpetradas por qualquer uma dessas potências, enfrenta atitudes hostis daí provenientes, conforme se viu nos casos do Afeganistão (o visado eram os Estados Unidos), da Geórgia e da Crimeia (a visada era a Rússia).
Esta falta de universalidade impõe que se continuem a criar mecanismos ad hoc para enfrentar determinadas situações, nomeadamente quando dizem respeito a países que não são signatários do Estatuto – como foi feito no caso da Síria, após a China e a Rússia terem vetado a resolução do Conselho de Segurança que propunha submeter a situação ao TPI.
Outra das suas fragilidades é apenas ter competência para julgar crimes ocorridos em território dum Estado parte do Estatuto de Roma ou se o crime for perpetrado por um nacional de um Estado parte – consequência da falta da universalidade. Contudo, existem formas de contornar essa lacuna. Existe uma terceira via, que é a de adotar a competência ad hoc, usada por Estados que não são parte do Estatuto – via recentemente adotada pela Ucrânia. Por fim, a jurisdição do TPI pode alargar-se a um Estado que não seja parte do Estatuto se o Conselho de Segurança da ONU fizer uma comunicação a um Procurador do Tribunal. Estas formas constam nos artigos 11, 12 e 13 do Estatuto de Roma.
De um modo geral, estas são as principais vulnerabilidades do Tribunal, que se traduzem em críticas à instituição. Evidentemente, não são as únicas, mas são as que considerei mais estruturais, portanto, definidoras do modus operandi do Tribunal.
O Tribunal Penal Internacional corresponde a um progresso civilizacional muito significativo, sendo a materialização da crença no dever dos Estados em proteger a pessoa humana, a sua dignidade e os seus direitos. É fruto da reflexão acerca das tragédias que sobre nós se abateram no decorrer do século XX e, desejavelmente, é uma forma de evitar que tal se repita. Posto isto, não é fácil antever um futuro risonho para esta instituição. As dificuldades que enfrenta, inerentes à forma como foi projetada – e fruto da inevitabilidade de ter sido corporizada assim, sob pena de falhar caso não fosse –, têm tendência para ser acentuados nos próximos anos, tendo em conta o que aparenta ser o novo sistema internacional. A justiça penal será ainda mais usada como arma política, e as investigações continuarão a ser aproveitadas como forma de favorecer ou desfavorecer aliados ou potências antagónicas.
Posto isto, não podemos deixar de saudar o marco que o TPI representa. No ano em que se assinalam os 30 anos do massacre de Srebrenica, podemos afirmar que a simples existência desta instituição mostra que os Estados tomaram consciência do seu dever e da sua responsabilidade – que não se restringe aos seus cidadãos.